Kai Prezidentas paskelbė Valstybės gynimo tarybos sprendimą jau nuo kitų metų kasmet gynybai skirti 5–6 proc. BVP, atsidūrėme pasaulio žiniasklaidos antraštėse, nes tokiu rodikliu būtume tarp lyderių, ir ne tik NATO. O šalies viduje prapliupo ne tik diskusijos, iš kur paimti apie 12–14 mlrd. eurų, kurių trūksta iki to, kas suplanuota, bet ir visokios idee fixe. Pavyzdžiui, kad iš tų 5–6 proc. 1,5 proc. reikia skirti Kultūros ministerijai, kad ši mokytų atremti priešų minkštąsias galias.

Ar tai nebūtų manipuliavimas bandant priskirti gynybos išlaidoms ir kitas, taip pasiekiant rekordinius procentus? Ar NATO šalys „nezuikiauja“ dirbtinai didindamos gynybos finansavimo rodiklius? Galų gale, ar sąjungininkės nėra linkusios mažinti savo karinių išlaidų, kai kitos Aljanso narės jas didina, o narystė NATO ar netampa nusiraminimu, kad savo gynybai galima skirti mažiau, nes esi saugomas Aljanso kolektyvinės gynybos sistemos?

Tai bando išsiaiškinti Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto (TSPMI) mokslininkai, pernai pradėję tyrimą „Kiekybinė ir priežastinė NATO valstybių išlaidų gynybai analizė: išsamus „zuikiavimo“ reiškinio tyrimas“. „Kauno dienos“ pašnekovė – tyrėjų grupės vadovė, TSPMI vyresnioji mokslo darbuotoja dr. Ringailė Kuokštytė.

Didina ar mažina

– Kas padiktavo tyrimui temą apie „zuikiavimą“ finansuojant gynybą?

– Lėmė šios problemos aktualumas. Ne tik viešojoje politinėje erdvėje, bet ir mokslinėje literatūroje vyksta debatai apie vadinamąjį „zuikiavimą“ (angl. – free riding, lietuviškai artimiausia prasmė – „zuikiavimas“), tačiau konkrečių atsakymų į daugelį klausimų nėra. Todėl ir nutarėme pasigilinti. Juolab kad ir anksčiau teko domėtis, pavyzdžiui, NATO šalių gynybos išlaidomis ir veiksniais, lemiančiais, kokio dydžio biudžetus šalys tam skiria.

– Ką vadinate „zuikiavimu“ gynybos finansavimo srityje?

– Paprasto vienareikšmio atsakymo nėra. Viešojoje politinėje erdvėje girdime gana supaprastintą diskursą: jei šalys išleido sutartus 2 proc. BVP, gerai, jei neišleido, vadinasi, „zuikiauja“. To pavyzdys – JAV prezidento Donaldo Trumpo retorika.

Akademiniuose tyrimuose vertinama šiek tiek kitaip. Čia vienas pagrindinių klausimų – ar tipinė NATO narė yra linkusi mažinti savo lėšas gynybai, kai kitos savąsias didina. Kitas aspektas, kurį bandysime analizuoti: ar valstybė, jei nebūtų NATO narė, išleistų gynybai daugiau, nei būdama ja.

Tyrėjai taip pat įtraukia įvairius veiksnius, pavyzdžiui, valstybių požiūris į šį klausimą gali skirtis skirtingais istoriniais laikotarpiais, gali skirtis tuo metu galiojusi NATO strategija, svarbi ir šalių geografinė padėtis – kiek arti jų yra galimos grėsmės.

Trečioji mūsų tyrimo kryptis – pažiūrėti, ką apie tai mano Lietuvos žmonės, ar jie linkę pritarti „zuikiavimui“, ar ne. Šiuo aspektu daug priklauso, kaip formuluojamas klausimas: jei dabar paklaustume, ar reikia didinti išlaidas gynybai, neabejoju, kad dauguma atsakytų: „taip“. Tačiau jei paklaustume, ar pritariate, kad išlaidos gynybai būtų didinamos mažinant lėšas kitoms sritims arba didinant mokesčius, turbūt galėtume tikėtis sudėtingesnių išvadų.

Dar viena tyrimo kryptis – įvykiai Rusijos karo prieš Ukrainą kontekste, t. y. ar ir čia galima „zuikiavimo“ tendencija, turint galvoje, kad NATO ir ES valstybės narės bus linkusios skirti mažiau, pavyzdžiui, karinės pagalbos, jeigu kitos sąjungininkės skiria daugiau. Kadangi nežinome, koks sąjungininkių sistemingas elgesys padidėjusių dabartinių geopolitinių grėsmių kontekste, gali būti „zuikiavimo“, bet gali būti ir priešinga tendencija, t. y. šalys gali lygiuotis viena į kitą didindamos savo paramą, jeigu kitos irgi didino. Tačiau gali nepasireikšti nei viena, nei kita, o paramą lemti kiti veiksniai.

– Tai, turimais duomenimis, ar NATO narės „zuikiauja“?

– Išvadų kol kas neturime.

Kultūra lygu saugumas?

– Šalys deklaruoja, kad skiria gynybai vieną ar kitą procentą BVP. Ar kas tikrina, kiek oficialios deklaracijos atitinka realybę, ar priskiriamos tikrai gynybai skirtos išlaidos?

– Duomenys reguliariai atnaujinami ir peržiūrimi, bet atsakomybė deklaruoti priklauso pačioms Aljanso narėms. NATO taiko gana griežtą metodologiją, ką galima priskirti gynybos išlaidoms. Yra keturios pagrindinės jų kategorijos – personalui, naujai įrangai, prie kurios priskiriami ir tyrimai bei pajėgumų vystymas, infrastruktūrai ir kitos išlaidos, į kurias įeina karinės pratybos, turimų pajėgumų priežiūra ir kt.

Neteko gilintis, ar valstybės deklaruoja tai, kas tikrai patenka į šias keturias kategorijas. Tačiau teko girdėti gal net anekdotinių pavyzdžių. Italijoje lankęsis JAV atstovas prie NATO sužinojo, kad vykdomas gana didelis projektas, kurio išlaidos galėjo būti priskirtos gynybos sričiai, tačiau šalis pasirinko to nedaryti, kad padidėjęs procentas BVP kariniam biudžetui neišgąsdintų rinkėjų. Teko skaityti, kad ir Graikijai pasitaikydavo gynybai išleisti daugiau, nei deklaruodavo. Gal yra ir atvirkštinių atvejų.

Tačiau neturiu pagrindo manyti, kad tai daroma sistemingai. Mano versija, kad taip nutinka gana atsitiktinai ir neturi įtakos sistemingoms tendencijoms, neturėtų iškreipti galutinių išvadų.

Aiškumas: pagal dabartinius NATO reglamentus išlaidų kultūrai negalima traukti į gynybos biudžetą. Aljansas jas traktuoja kitaip. Vienas pagrindinių tikslų – kad šalys narės stiprintų realius karinius pajėgumus. T. Biliūno/BNS nuotr.

– Kultūros ministras Šarūnas Birutis pareiškė, kad 1,5 proc. iš tų 5–6 proc. BVP reikia skirti Kultūros ministerijai visuomenės atsparumui priešiškoms minkštosioms galioms stiprinti, nes tai irgi gynybos ir saugumo dalis. Ar tokias išlaidas galima priskirti gynybos sričiai?

– Diskusijos dėl 5–6 proc. gana naujos, kyla daug klausimų, tarkim, kodėl nutarta skirti tiek, o ne 7–8 proc. ar kokią kitą BVP dalį.

Tačiau, remiantis dabartiniais NATO reglamentais, išlaidų kultūrai nebūtų galima traukti į gynybos biudžetą. Aljansas jas traktuoja kitaip. Vienas pagrindinių tikslų – kad šalys narės stiprintų realius karinius pajėgumus. Jei kuri konkreti valstybė nuspręstų į išlaidas gynybai įtraukti tai, kas tam neturėtų priklausyti, sprendimai turėtų būti padaryti ne tik strateginiu politiniu, bet ir biurokratiniu lygmeniu, tad juos turėtų būti sudėtinga priimti ir po to įgyvendinti. Bet kol kas nėra pagrindo netikėti valstybių teikiamais duomenimis.

Tačiau, jei visų NATO narių bendru sutarimu šis apibrėžimas plėstųsi, gal būtų galima tokioms išlaidoms priskirti ir visuomenės atsparumo didinimą. Tačiau viena Lietuva neturi pagrindo pasakyti, kad tas išlaidas skaičiuos kaip skirtas gynybai.

Lygintis su kaimynais

– Kiek „zuikiavimo“ mastas gali skirtis, lyginant visas NATO valstybes ir Aljanso nares pagal regionus?

– „Zuikiavimą“ nustatome vertindami, ar tipinė valstybė narė linkusi mažinti išlaidas, kai kitos sąjungininkės didina savąsias, bet gali kilti klausimas, kas tos sąjungininkės. Žinoma, galima sakyti – visos kitos NATO narės.

„Zuikiavimas“ ir jo mastas gali skirtis vertinant valstybes pagal grupes, pirmiausia geografiniu aspektu. Pavyzdžiui, Ispanija, Portugalija yra toli nuo Lietuvos, bet jei regiono valstybės aplink tavo šalį didina išlaidas gynybai, gali jaustis ramiau. Jei tokiu atveju šalis mažina savo išlaidas gynybai ar jų nedidina tiek, kiek kaimynės savąsias, tai jau galima laikyti „zuikiavimu“.

Arba, pavyzdžiui, jei šalyje yra dislokuotos sąjungininkų pajėgos, kaip kad Lietuvoje Vokietijos, ši šalis tampa artimiausia sąjungininke, kurios išlaidų gynybai pokyčiai mums labai svarbūs. Jei imtume manyti, kad, turėdami tokią sąjungininkų apsaugą, patys galime gynybai skirti mažiau, tai taip pat būtų „zuikiavimas“.

Beje, agreguoti duomenys gali parodyti ne viską, tad būtų įdomu peržiūrėti atskiras išlaidų kategorijas. Gali būti, kad tam tikros gynybos išlaidos rodys „zuikiavimą“ , o kai kurios – ne.

Kitas jau minėtas svarbus matmuo – ar, būdama NATO narė, šalis išleidžia mažiau, nei išleistų, jei jai nepriklausytų. Gali būti ir priešingai: būdama Aljanso narė, išleidžia daugiau, nei išleistų jai nepriklausydama.

– Skirtumai iš tiesų didžiuliai: Stokholmo tarptautinio taikos tyrimų instituto (SIPRI) duomenimis, NATO nepriklausančios Austrijos karinis biudžetas užpernai siekė vos 0,8 proc. BVP, o prie NATO tik pernai prisijungusi Švedija ir metais anksčiau Suomija atėjo su dideliu kariniu potencialu, nemažai skirdavo savo gynybai. Dabar, įstojusios į NATO, jos dar turi skirti ir bendriems dalykams, kaip kad didžiuliam Aljanso aparatui ir jo infrastruktūrai išlaikyti. Ar nėra taip, kad teks mokėti daugiau?

– Gali būti. Tačiau didžiausia šalių gynybos biudžeto dalis išleidžiama nacionaliniam saugumui, NATO bendram biudžetui tenka palyginti nedaug. Bet kokiu atveju kolektyvinė gynyba yra bendrasis gėris, ji priklauso visoms šalims narėms, tai garantuoja ir 5-asis straipsnis, pagal kurį, kilus pavojui, NATO gina kiekvieną savo narę.

– Žiūrėdami į mūsų regioną, turime į ką lygiuotis: Lenkija užpernai skyrė didžiausią tarp NATO šalių BVP dalį – 3,8 proc., net daugiau nei JAV (3,4), Estija – 2,9, Lietuva – 2,7, Latvija kiek mažiau – 2,3. Natūralu turint tokią kaimynę kaip Rusija. Beje, ji, SIPRI skelbiamais duomenimis, 2023 m. skyrė 5,9 proc. Tai ar turime orientuotis į kaimynes ir nesipiktinti, jei, pavyzdžiui, kitame Europos krašte esančios Portugalija ar Ispanija skyrė tik po 1,5 proc.?

– Į tokį klausimą turėtų atsakyti mūsų politiniai atstovai.

– Lietuva didžiuojasi, kad labai remiame Ukrainą, santykinai daug skiriame gynybai. Tačiau absoliučiais skaičiais tai labai mažai, palyginti su tuo, kiek duoda Vokietija, kuri kritikuojama, kad skiria per mažą savo BVP dalį (užpernai – 1,5 proc.). Žinoma, kaip kitaip palyginsi šalis, jei ne pagal procentą nuo BVP. Tačiau ar tai vienintelis galimas rodiklis, pagal kurį vertinamos išlaidos?

– Jei ne vienintelis, tai vienas iš nedaugelio rodiklių. Jis paprastas, parodo valstybių narių įsipareigojimą Aljansui, ir tai geras politinis signalas. Juo galima atsakyti ir JAV administracijai, kad laikomės savo įsipareigojimų.

Kita diskusija galėtų būti, kas su tais procentais daroma. Kaip šalims narėms sekasi įgyvendinti prisiimtus įsipareigojimus pajėgumų srityje, išlieka viešai akiai gana neprieinama informacija.

Tendencijos: „Jei Rusija didina savo karines išlaidas, natūralu tikėtis, kad NATO valstybės irgi didins. Tačiau realybėje kuo arčiau Rusijos, tuo labiau šalis linkusi didinti savo išlaidas gynybai, ir atvirkščiai“, – sako dr. R. Kuokštytė.  Ringailės Kuokštytės asmeninio archyvo nuotr. R. Kuokštytės asmeninio archyvo nuotr.

Neįveikia ir 2 proc.

– Dabar siekiama susitarti dėl 3 proc., kas vadinama milžinišku šuoliu. Beje, Aljanso skaičiavimai rodo, kad 2024 m. tik 23 iš 32 NATO šalių pasieks 2 proc. ribą. O mes užsimojome skirti  5–6 proc., dvigubai daugiau nei dabar. Ekonomisto Algirdo Bartkaus skaičiavimu, 2024 m. šalies gynybos reikmėms buvo skirta apie 2,4 mlrd. eurų, Tam, kad būtume pasiekę 5,5 proc., papildomai būtų reikėję 1,9 mlrd. eurų. Ar tas mūsų noras išsiskirti, būti pirmiems, nepasigilinus, iš kur imsime lėšų, ir visuomenei bent kiek detaliau nepaaiškinus, kur konkrečiai juos efektyviai panaudosime, nėra tik lozungas?

– Nežinau, kaip baigsis ši diskusija. Tačiau net dėl 2 proc. Aljanso šalims buvo gana sunku ne tiek sutarti, kiek tai įtvirtinti NATO dokumentuose. Tą JAV ragino daryti dar 2002 m., o įtvirtinti pavyko tik 2014 m. NATO viršūnių susitikimo deklaracijoje. Jei valstybės narės nesutaria, kiek visos skirs gynybai, tai gali reikšti tam tikrą jų susiskaldymą ar įtampą Aljanso viduje.

Taip, net ir sutartą kartelę ne visos pasiekia. Čia jau viešas „zuikiavimas“. Tačiau pastaruoju metu šalys kaip reikiant pasitempė. Suprantama, tai labiausiai paskatino grėsmės, D. Trumpo retorika jau pirmąją jo kadenciją ir artėjant prezidento rinkimams, bet tai gal nebuvo lemiamas dalykas.

– Ar yra kokių nors mechanizmų, kad šalys laikytųsi įsipareigojimų ir taip „nezuikiautų“? Juk 5-asis NATO sutarties straipsnis galioja visoms, net toms, kurios neskiria savo gynybai sutarto procento lėšų.

– Vienas iš „zuikiavimo“ apibrėžimų ir yra tai, kad, patekusios į NATO valstybių narių grupę, šalys gali jaustis ramesnės, nes veikia 5-asis NATO sutarties straipsnis.

Tačiau jei būtų keliamos sąlygos, kad nepasiekusių sutartos kartelės šalių NATO nerems, tai ardytų Aljanso patikimumo pagrindą. Siekiant užtikrinti NATO kolektyvinės gynybos patikimumą tam tikro „zuikiavimo“ nebus galima išvengti, tikslas būtų kiek įmanoma jį sumažinti.

Lemia grėsmės

– Sakote, kad savo tyrimo metu sieksite identifikuoti ir pagrįsti, ar esama tendencijos, kad valstybė, būdama NATO nare, išleidžia mažiau, nei išleistų ja nebūdama. Kaip įrodysite, kas būtų, jeigu būtų?

– Metodologiškai tai sudėtingi dalykai, bet iš principo įmanomi. Tyrimo grupėje turime duomenų analitiką, kuris išmano šią sritį. Remiamės SIPRI, kuris renka duomenis apie viso pasaulio karines išlaidas, duomenimis.

Kas žino, gal atlikdami tyrimą rasime, kad šalys ne „zuikiauja“, o pasitempia.

– Kur bus galima pritaikyti jūsų tyrimo išvadas?

– Projekto rezultatais sieksime papildyti „zuikiavimo“ teoriją, taikyti inovatyvią metodologinę prieigą ir surinkti naujų duomenų. Patikimesnės žinios apie šį reiškinį, tikimės, ne tik prisidės prie mokslo pažangos, bet ir suteiks stipresnį pagrindą strateginiam ir politiniam mąstymui apie NATO sąjungininkų dinamiką, Europai susiduriant su reikšmingomis grėsmėmis, galbūt suteiks įžvalgų apie tai, kaip padėti siekiant sušvelninti „zuikiavimą“ NATO, ypač atsižvelgiant į išplėstą Aljanso narystę, taip pat į faktinį poreikį didinti NATO išlaidas gynybai.

Arba, pavyzdžiui, nežinome visuomenės nuomonės apie kai kuriuos aspektus, o ji svarbi. Štai Vokietija stiprina saugumo įsipareigojimus Lietuvoje, investuoja į mūsų saugumą. Gal žmonės mano, kad reikia skirti daugiau lėšų gynybai žinant, kad ir kita valstybė investuoja į mūsų saugumą, bet gal, atvirkščiai, nori, kad gynybai skirtume mažiau, nes jau esame saugesni čia dislokavus sąjungininkus, o daugiau pinigų reikėtų skirti pensijoms, socialinei apsaugai ar švietimui. Jei pamatytume, kad visuomenės nuomonė svyruoja, reikėtų daugiau dėmesio skirti komunikacijai, kad žmonės būtų informuoti.

– Esate ir anksčiau gilinusis, kas turi daugiausia įtakos, kiek kuri NATO narė skiria gynybai. Taigi kas?

– Sunku pasakyti, kas turi daugiausia įtakos. Daug veiksnių yra svarbūs. Be to, jų poveikis valstybėms gali skirtis. Pavyzdžiui, jei Rusija didina savo karines išlaidas, natūralu tikėtis, kad

NATO valstybės irgi didins savąsias. Bet realybėje daug priklauso nuo šalies geografinės vietos: kuo arčiau Rusijos, tuo labiau šalis linkusi didinti savo išlaidas gynybai, ir atvirkščiai.

NATO šalių ir Rusijos karinės išlaidos (proc. BVP, 2023 m.)

Liuksemburgas 0,7

Belgija 1,2

Slovėnija 1,3

Kanada 1,3

Čekija 1,5

Nyderlandai 1,5

Vokietija 1,5

Portugalija 1,5

Ispanija 1,5

Švedija 1,5

Turkija 1,5

Italija 1,6

Rumunija 1,6

Juodkalnija 1,6

Albanija 1,7

Šiaurės Makedonija 1,7

Bulgarija 1,8

Kroatija 1,8

Slovakija 2,0

Danija 2,0

Prancūzija 2,1

Vengrija 2,1

Latvija 2,3

Jungtinė Karalystė 2,3

Suomija 2,4

Lietuva 2,7

Estija 2,9

Graikija 3,2

JAV 3,4

Lenkija 3,8

Rusija 5,9

Šaltinis: Stokholmo tarptautinis taikos tyrimų institutas